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      中國國際貿易促進委員會

      碳定價機制或成“全球控溫”關鍵

      目前,各國已經陸續啟動新冠肺炎疫情后經濟恢復刺激計劃。然而,聯合國相關研究顯示,傳統經濟刺激方案將快速增加二氧化碳排放水平,令全球無法實現《巴黎協定》確定的將全球平均氣溫較前工業化時期上升幅度控制在2℃以內,并努力將溫度上升幅度限制在1.5℃以內的目標。因此,應對全球氣候變暖的行動需要新的動力。

      碳定價是促使所有碳排放主體減排的最佳動力

      早在2015年,第21屆聯合國氣候變化大會主席、法國前總理洛朗·法比尤斯就表示,碳定價是實現“全球控溫”目標的關鍵。2021年4月,國際貨幣基金組織與經濟合作和發展組織聯合向二十國集團財長和央行行長會議準備的《稅收政策和氣候變化》報告開宗明義指出,根據目前各國的承諾和相關政策,全球將無法實現2015年《巴黎協定》確立的溫控目標。該報告認為,碳定價是幫助世界達成《巴黎協定》溫控目標一項“必不可缺且最具成本效益”的工具。該報告詳細描述了碳定價在溫控上的多重優勢,不僅能夠有效推動企業和最終消費者減少溫室氣體排放、使用綠色能源,也將推動私營機構增加對清潔技術的投資,還具有超越其他刺激手段的靈活性和長效性,能夠有效提升政府收入。

      首次將碳定價作為應對氣候變化的手段之一

      2021年7月10日,在意大利威尼斯舉行的二十國集團財長和央行行長會議發布公報支持碳定價,并將“利用碳定價機制和激勵措施”作為應對氣候變化的“一系列廣泛手段”之一。這是二十國集團財長首次在公報中表達對碳定價的支持,在推動這一曾經富有爭議的想法和協調各國碳減排政策方面邁出重要一步。

      對于碳排放征稅問題,二十國集團成員間長期以來存在分歧,尤其是美國一直持反對態度。美國前總統唐納德·特朗普政府在過去4年間一直反對在此類公報中將氣候變化列為全球增長的下行風險,并迅速退出了《巴黎協定》。然而,美國總統拜登在今年1月上任伊始就宣布美國重返《巴黎協定》,并制定了雄心勃勃的碳減排目標以及清潔能源和交通投資計劃。此次公報中首次使用“碳定價”一詞,標志著拜登政府在碳定價上采取與特朗普政府不同的態度。

      歐盟正式推出與碳定價配套的碳邊境稅調整機制立法提案

      緊跟二十國集團財長和央行行長會議發布公報其后歐盟就宣布將對來自高碳排放國家的貨物征收碳邊境稅,以解決碳定價可能帶來的“碳泄漏”問題。中國、美國及歐盟是世界三大經濟體,也是碳排放的主要來源。歐盟在2019年12月頒布的《歐洲綠色協議》中提出了雄心勃勃的碳減排目標,宣布于2050年前實現碳中和。早在2005年,歐盟就著手建立碳排放權交易體系。碳排放權交易體系是歐盟最主要減排政策工具,覆蓋了電力、工業、航空等部門的排放,約占歐盟溫室氣體排放量的40%。目前,歐盟碳排放權交易體系已日趨完善,在全球三大經濟體中處于領先地位。

      歐盟碳排放權交易系統對碳排放進行定價,歐盟境內企業需要為每噸碳排放支付大約50歐元。隨著歐盟碳排放權交易體系進入第四階段,由于處于歐盟外的企業不必支付這筆費用,引發歐盟境內企業關于其競爭力和碳泄漏的擔憂。“碳泄漏”指如電力、鋼鐵和水泥等高碳產品的生產可能會考慮碳排放成本從歐盟國家轉移到其他排放政策不太嚴格的國家。為解決這一困境,歐盟在《歐洲綠色協議》中提出制定“碳邊境調節機制”,即根據歐盟進口商品的碳含量對其進行價格調整、減少歐盟境內外企業在碳排放成本上的不對稱,以保護歐盟企業的競爭力、避免碳泄漏并激勵貿易伙伴采取更強有力的減排措施。為推進碳邊境稅調整機制,歐盟已于2020年進行了公眾咨詢,并開展了初步影響評估。2021年7月14日,歐盟正式推出“Fit for 55”立法提案,公布歐盟碳邊境調節機制的設計草案,啟動立法進程。如果提案獲得歐洲議會通過,將于2023年實施,先有3年過渡期,挑選鋼鐵、水泥、鋁等高污染重工業征收碳邊境稅,到2026年,則全面實施,納入更多產業。

      碳邊境稅將是各國今后在利用碳定價應對氣候變化中面臨的重要問題,也是國際關系中難以避免的話題。在2020年12月公布的“歐盟—美國全球變化新議程”愿景中,歐盟敦促美國在碳交易、碳定價和碳稅方面密切合作,借歐盟碳邊境調節機制為“建立全球模板”。拜登也傾向于支持在美國邊境向未能履行氣候和環境義務的國家收取類似的“碳調節費”,但在相關政策上還有很多準備工作要做。

      碳定價、碳邊境稅對中國企業的影響

      根據聯合國統計,全球已有126個國家和地區宣布將在2050年前后實現碳中和目標,全球已建成碳交易系統24個,22個國家和地區正在考慮或積極開發碳交易系統,建立碳市場已經成為全球潮流。然而,碳邊境稅可能會成為另一個貿易壁壘。作為世界主要三大經濟體和碳排放主要來源的中美歐推動形成全球性碳定價機制意義重大。

      中國于2021年7月16日在上海正式啟動全國性碳排放權交易。中國的碳排放權交易市場已成為全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場,將有利于中國與美歐之間的碳邊境稅對話和推動全球性碳定價機制的形成。中國的碳排放權交易初期主要包括電力板塊,首筆碳交易價格每噸約為52.78元,與歐盟的每噸50歐元價格相差較大。中國對歐出口將受到歐盟碳邊境調節機制的較大影響。因此,中國企業應積極評估碳定價和歐盟碳邊境調節機制產生的影響并采取應對措施。

      中國是世界上最大的產品出口國,也是歐盟最大的貿易伙伴。中國對歐出口貿易中,機電產品、紡織品、金屬制品和化學品的貿易強度較高且均被列入歐盟碳排放權交易體系的碳泄漏清單,但由于其價值鏈較為復雜,初期被歐盟碳邊境調節機制覆蓋的可能性不高。鋼鐵、水泥、鋁等行業具有良好的數據基礎且價值鏈相對簡單,則很有可能被首批納入歐盟碳邊境調節機制。Kuusi等學者評估發現,當歐盟碳邊境調節機制覆蓋14個制造業部門且在每噸25歐元的碳邊境調節稅率下,中國的出口價值損失在6.8%至11.6%。

      為此,中國應就歐盟碳邊境調節機制設計中的關鍵問題,如實施時間、覆蓋范圍、相關產品碳排放強度基準值、中國企業已承擔的碳減排成本評估等與歐盟開展持續對話,并建立長效溝通機制。中國還應從國內政策設計入手采取可行的應對措施,如擴大全國碳排放權交易市場的覆蓋范圍,盡快納入鋼鐵、水泥、電解鋁等部門并通過設立較嚴格的排放上限、降低免費配額分配比例、引入拍賣等方式,確保碳價維持在相對較高的水平以減少出口損失。中國應制定并完善相關行業的碳排放核算指南,建立與國際接軌的碳排放監測、報告和核查制度及碳信息披露制度,使中國企業掌握準確可靠的碳排放數據。此外,中國企業應積極采用低碳創新技術,如綠色氫能、碳捕集利用與封存等。

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